構建立法與執法互動機制

2019-05-22
22 2019-05

10:40

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來源:《學習時報》作者:李富瑩

  提高立法質量,是制度建設領域的一個永恒話題,只有進行時,沒有完成時。習近平總書記指出:“人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國;越是強調法治,越是要提高立法質量?!憊菇⒎ㄓ脛捶ǖ幕ザ?,加強立法與執法的貫通,在當前對提高立法質量不僅是必要的,也是必需的。

  立法者與執法者都要樹立系統思維理念。轉變單向關注立法或者執法本身、將立法和執法看成截然不同的兩個領域,進而忽略立法和執法之間的關聯、接續和層遞的習慣,將立法、執法真正看成法治建設中共同協作發揮作用的一個系統。法治的前提,是有法可依,執法無可執之“法”,如空中樓閣;徒法不足以自行,立法的目的主要靠執法去實現,否則,立法亦猶如水中月、鏡中花。從這個意義上說,立法與執法可以說是唇齒相依。因此,立法者、審查者在構建法律關系時不僅要進行理論邏輯推演,更要進行實踐事實推演,不僅要關注制度設計本身的邏輯嚴密,而且要關注制度設計的實施條件;執法者面對實際狀況,則要探尋立法者原始的設想和初衷,以執法保證立法目的的實現,共同實現法治的目標。

  立法機關應當建立健全專門聽取執法機構對草案意見和建議的機制。立法機關對執法機構一些重大意見和建議未采納的,應當專門做出說明、解釋。法律審查機構要全面、客觀收集、分析執法機構的意見和建議,加大對制度設計實施條件的審查,盡可能在立法過程中就對執法中可能出現的各種問題做出全面研判,提出對策,避免制度出臺之時即成為執法者抱怨制度不好用之際。

  立法機關或者指定的法律審查機構應當建立健全立法本意及理由的釋明機制。絕大多數執法者看到的只是紙面上、固化了的法律條文,其對法律條文蘊含的法律精神以及條文背后的諸多考量未必能完全理解和領會,只知其然而不知其所以然,甚至誤讀也在所難免,因此,有必要建立健全相應的機制以適當的方式向全社會特別是執法者原原本本地傳遞立法者的本意以及立法決策的諸多考慮。立法者的意圖和目的只有通過執法者的認同才能實現,客觀上要求立法者應當盡可能考慮執法者的接受性和認可度,執法者亦應當遵循立法者的原意執行法律,這樣,才有利于實現立法目的與執法目的的協調,而不是彼此背離。

  立法機關或者指定的法律審查機構應當建立健全制度化規范化的執法問題反饋接納機制。目前,對執法中發現的問題,往往停留在內部循環,缺乏長效化的制度安排。對執法中發現的問題應及時進行收集、整理、分析、研判直至提出解決方案,進而反饋執法機構,指導執法活動。

  立法機關應當建立健全立法后評估機制,加大對執法情況的評估與監測。立法后評估是一種全面評估,執法情況是立法后評估的一個側面、一個方面或者一種手段,通過評估可以有針對性地及時反映制度的實施情況,包括執法情況,進而推動需要通過立新法或者修舊法解決的問題及早進入立法程序,這樣有利于實現立法—執法—立法或者修法的良性循環。

  善用、敢用、會用立法解釋、執行解釋。每一部立法都有其針對的特定情況和時代背景,隨著時間的演進和實踐的發展,立法出現一些不適應是必然的,這就是所謂的立法的滯后性,此時就需要立法解釋、執行解釋等機制適當彌補或者糾正這種不適應。但實踐中,由于各種顧慮,立法機關、執法機關很少利用立法解釋、執行解釋來有針對性地解決執法中的法律適用問題。對照立改廢釋并舉的要求,這方面是個短板,需要下大力氣改進。當然,也要避免解釋權的濫用。

  〔作者系中央黨校(國家行政學院)中青二班學員〕

(網絡編輯:金秋)

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